交警“一人现场、一人线上”执法方式

“一人现场、一人线上”是信息时代交警部门的创新执法方式，可以有效缓解交通违法不断增长与警力有限之间的矛盾，实现“两人执法”相互制约、相互监督的立法目的，提高行政管理效能。在提前告知并征得当事人同意、确保全程录音录像清晰连贯的前提下，该执法方式符合《行政处罚法》第四十二条关于“执法人员不得少于两人”的规定要求，不构成执法人员数量违法。

【裁判文书】

山东省济南市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）鲁01行终815号

上诉人（一审原告）李某江。

委托代理人邢跃玲、李强，均系山东强将律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）济南市公安局交通管理支队天桥区大队（原济南市公安局交通警察支队天桥区大队），住所地济南市天桥区明湖西路1777号。

法定代表人王振科，该大队大队长。

委托代理人范光，该大队法制科科长。

委托代理人高健，山东崴达律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦11层。

法定代表人于海田，市长。

上诉人李某江因与被上诉人济南市公安局交通管理支队天桥区大队（以下称天桥交管大队）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政处罚、行政复议一案，不服济南市天桥区人民法院（2024）鲁0105行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明，2024年9月6日12时51分，李某江驾驶车牌为xxxxxx的小型普通客车在无影山中路占用公交车专用道，被天桥交管大队的一名巡逻民警和一名辅警现场查获，巡逻民警通过视频方式与分控中心另一民警同步告知案情，待李某江将车辆停放于安全区域后，巡逻民警向李某江告知其驾驶机动车违规占用专用车道的行为违反了道路交通安全法的相关规定，并听取了李某江的陈述申辩，在征得李某江本人同意后，巡逻民警与分控中心另一民警通过执法记录仪4G传输平台连线执法，分控中心民警通过视频方式向李某江表明身份，和巡逻民警共同确认案情后，按照简易程序当场作出涉案编号为370105170863535的《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称处罚决定），对原告李某江处以100元罚款、驾驶证计0分的行政处罚。

原告对案涉处罚决定不服，于2024年9月19日向济南市政府申请行政复议。济南市政府于2024年9月25日依法予以受理，于同日作出《行政复议申请受理通知书》《提出行政复议答复通知书》并送达。2024年9月27日，被告天桥交管大队向济南市政府提交《行政复议答复书》及相关证据。2024年10月28日，济南市政府组织双方当事人对本案进行听证。2024年11月15日，济南市政府作出济政复决字〔2024〕1033号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），决定维持被申请人作出的案涉处罚决定。现原告不服案涉处罚决定及复议决定，诉至法院。诉讼请求：1.依法撤销被告天桥交管大队于2024年9月6日作出的案涉处罚决定；2.依法撤销被告济南市政府于2024年11月15日作出的案涉复议决定；3.诉讼费用由两被告承担。

一审法院认为，关于执法主体问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条第一款规定：“交通警察执勤执法中发现的违法行为由违法行为发生地的公安机关交通管理部门管辖。”第六条第一款规定：“对违法行为人处以警告、罚款或者暂扣机动车驾驶证处罚的，由县级以上公安机关交通管理部门作出处罚决定。”根据上述规定，天桥交管大队作为违法行为地的公安交通管理部门有权作出本案的行政处罚决定，执法主体适格。

关于执法程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”本案的争议焦点为，巡逻民警与分控中心另一民警通过执法记录仪4G视频传输平台进行共同执法的行为（以下称“一人现场、一人线上”）是否符合上述法律规定。“两人执法”的立法本意在于参与执法的两人需要始终保持执法意思联络贯穿于整个行政处罚的实施过程，以达到两名执法人员在实施行政处罚全过程中相互配合、相互制约、相互监督、共同决定的目的。本案中，分控中心民警虽不在现场，但其通过视频方式向原告李某江表明了身份，并通过执法记录仪4G视频传输平台参与到巡逻民警对原告进行处罚告知、听取陈述和申辩、作出处罚决定并当场送达的整个执法过程，且现场执法情况及分控中心线上执法情况均通过执法记录仪予以完整记录保存，可以对执法活动进行有效监督，保证了行政相对人的合法权益。天桥交管大队基于交通违法行为具有瞬时性、流动性强的特点，为及时处理违法行为，方便正常交通运行，采用“一人现场、一人线上”的方式对李某江作出涉案处罚决定，执法程序并无不当。

关于事实认定及法律适用。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十七条规定：“道路划设专用车道的，在专用车道内，只准许规定的车辆通行，其他车辆不得进入专用车道内行驶。”根据天桥交管大队提交的执法记录仪查处光盘及李某江的陈述可以证实李某江于2024年9月6日12时51分驾驶车牌为xxxxxx的小型普通客车在无影山中路占用公交车专用道行驶，违法事实成立。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十三条规定：“对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。”本案中，天桥交管大队根据李某江的违法事实，适用简易程序，对其作出罚款100元、驾驶证计0分的行政处罚，适用法律法规正确，处罚得当。

关于行政复议。被告济南市政府在受理原告李某江的行政复议申请后，依法履行了相关复议程序，对案涉处罚决定进行了依法审查，并作出案涉复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。

综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定判决：驳回原告李某江的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李某江负担。

上诉人李某江不服一审判决上诉称，被上诉人天桥交管大队采用“一人现场、一人线上”的方式对上诉人作出处罚，执法程序违法。理由如下：《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”2024年2月6日公安部颁布《公安部关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》（公通字〔2024〕5号）规定：“适用简易程序实施行政处罚的，除法律另有规定的外，现场执法的人民警察不得少于两人。”对公权力、执法人员而言，应当遵循“法无授权即禁止”的基本原则。在法律、规范性文件明确规定，现场执法人员不得少于两人的情况下，被上诉人仍然采取“一人现场、一人线上”执法的形式明显超越了法律规定的权限，违反了行政人员执法应遵循的基本原则。如果将法律规定的“执法人员”解释为视频参与执法人员的话，那就会得出两名民警通过视频执法也符合法律规定的结论。上诉人李某江不否认交通违法行为具有瞬时性、流动性的特点，若不及时处理可能在一定程度上会影响交通正常出行。但这是执法过程中必然面临的执法成本，不能仅因交通执法存在该特殊性，即允许其扩大对法律的解释，变更执法的模式。从立法目的上看，《中华人民共和国行政处罚法》规定“执法人员不得少于两人”的目的是，在对当事人执法时，执法者之间相互有制约、有监督，是展现程序正义，音频视频参与执法将使得执法者之间相互制约和相互监督大打折扣，显然达不到前述立法目的。上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判支持上诉人李某江的一审诉讼请求或发回重审；2.一、二审诉讼费由两被上诉人承担。

被上诉人天桥交管大队答辩称，一、处罚决定执法主体合法，事实认定清楚。执法民警刘晓峰、宋同德为天桥交管大队民警，具有对上诉人李某江作出处罚的执法资格。2024年9月6日12时51分，李某江实施“机动车违规使用专用车道”的违法行为。执法民警刘晓峰与分控中心民警宋同德通过执法记录仪4G视频传输平台同步共同执法，做好相关取证及案情确认工作，依法告知原告违法事实、处罚依据及依法享有的陈述及申辩权后，作出案涉处罚决定，处罚决定书加盖天桥交管大队印章，上诉人李某江签字确认后当场向其送达。案涉处罚决定事实认定清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。二、处罚决定执法方式符合法律规定。上诉人李某江以被上诉人天桥交管大队作出的处罚决定违反现场执法“执法人员不得少于两人”的规定为由，请求撤销处罚决定的诉求不能成立。现场民警刘晓峰查获李某江后，在征得其同意的前提下，与分控中心民警宋同德通过执法记录仪4G视频传输平台及对讲机通报的方式同步共同执法且分别向当事人表明执法身份，做好相关取证及案情确认等工作，在依法告知上诉人违法事实、处罚依据及依法享有陈述及申辩权后作出处罚决定。民警全程录音录像证实了两名执法人员的执法意思联络连续不断地贯穿于整个行政处罚实施过程，最终共同进行处罚告知、听取陈述申辩、作出行政处罚决定、书面送达法律文书，达到了相互配合、相互制约、相互监督、共同决定的目的，符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法目的和警务实践。该执法方式并未减损当事人的合法权益或增加当事人的法定义务，未变更、限缩当事人权利救济途径，未剥夺其陈述权、申辩权，与现场两人执法并无差别。与此同时，公安交通执法具备自身特殊性，交通违法行为具有瞬时性、流动性的特点，交通违法行为，若不及时处理，不利于正常交通运行，且将行政相对人带回公安交管部门或者在现场等待另一名民警到达现场再进行处罚，都将增加行政相对人的负担和行政成本。《公安部关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》（公通〔2024〕5号）规定：“经商定当地人民法院、行政复议机关同意，可以通过视频或使用对讲机通报、确认案情等方式落实人民警察不得少于两人的要求，但应全程录音录像。”该规定认可在全程录音录像前提下通过视频或使用对讲机通报、确认案情等方式落实人民警察不得少于两人的执法方式。综上，天桥交管大队作出的案涉处罚决定，执法主体适格、程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。请法院依法驳回上诉人李某江的上诉请求。

被上诉人济南市政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，各方当事人对于李某江涉案占用公交车专用道行驶的违法事实没有争议，本院对此予以确认。本案的争议焦点系，被上诉人天桥交管大队所采用的“一人现场、一人线上”执法方式是否合法。对此争议，分析如下：

一、“执法人员不得少于两人”的含义需结合立法目的进行解释。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”根据该规定，对于行政违法行为的查处、认定及处罚等执法环节，在没有除外规定的情况下，应当由两人以上执法人员共同实施。立法要求行政处罚全过程“两人执法”，目的是要求执法人员共同参与执法活动全过程，通过互相制约、互相监督的方式，消除执法偏见、防止权力滥用，确保执法行为的规范性、合法性和公正性，同时保障执法人员人身安全与自身权益。而判断是否共同实施执法行为，则要看执法人员之间是否全程保持执法意思联络，至于实际操作过程中是必须两人共同亲临现场，还是其他执法方式，上述立法及相关规定未作出明确限定，说明立法机关已顾及社会发展带来的执法方式变革，为执法机关预留了一定的解释空间。《公安部关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》（公通字〔2024〕5号）原则上要求两执法人员需在现场，但允许在符合设定条件时适用视频连线等执法方式落实两人执法的要求。基于上述分析，对“一人现场、一人线上”等此类依托新技术所衍生的执法方式，在进行合法性审查时，应当从立法意图出发，综合考量行政执法规范性及管理效能现实需要、当事人权益保障效果等因素进行综合评价。

二、“一人现场、一人线上”可以破解“警力有限而需求无限”的困局。随着我国机动车保有量及驾驶人数量的迅猛增长，交通违法、交通事故数量不断攀升，给公安交通管理部门警力资源带来极大压力。对交通违法行为的查处，通常须经历等待执法人员到场、现场处置、调解协商、提出异议、处置现场、恢复交通等多个环节，需要消耗较长的执法时间。并且，交通违法行为发生地具有偶发性，执法人员需要奔波于各个现场，路途中将消耗大量时间和精力，导致待处置的违法行为需求与现有警力资源供应之间矛盾突出。而交通违法行为具有瞬时性、流动性等特点，若不能及时妥善处理，将对正常通行的车辆造成拥堵，增加执法难度和成本。采用“一人现场、一人线上”视频连线执法方式，可以优化执法警力资源配置，节约执法人员在途时间，有效提升执法效率，提高行政管理整体效能，满足日益增加的执法任务需求。

三、正确适用“一人现场、一人线上”执法方式可以有效保障当事人权益。公安部颁布的《公安机关现场执法视音频记录工作规定》第四条、第六条规定，公安交警在道路交通事故现场处置、当场处罚执法过程中，应当进行现场执法视音频全程不间断记录，自到达现场开展执法活动开始，至执法活动结束时停止。从实践情况看，基层一线执法现场查处的道路交通违法案件中，执法记录仪记载的音视频资料对违法事实的认定起到关键作用，相对于传统的证据材料，执法记录仪音视频资料能更客观真实地反映现场情况。视频连线技术有助于关键证据的即时固定，能够完整回溯执法环节是否符合法定要求，显著减少了“口头执法”“证据灭失”等程序风险，使程序正义从抽象理念转化为可检验、可监督的实践过程，已经成为执法人员现场取证的有力辅助。在保证视频连线清晰性、完整性、时效性前提下，“一人现场、一人线上”的执法方式，能够满足线上线下执法人员对违法行为查处全过程参与、互相监督的执法要求。视频连线是信息时代的新执法方式，受通信设备和信号质量、现场环境等因素制约，与当事人认同度密切相关，应视具体个案情况在征求当事人同意的前提下谨慎适用。本案违法情节轻微，不涉及当事人重大权利义务，执法人员在对涉案违法行为采用视频连线执法方式之前，已就相关事项、权利义务对李某江进行告知，李某江同意采用该执法方式，充分保障了当事人的程序性权利。

四、“一人现场、一人线上”有助于提升法律适用统一性和法律生命力。一方面，一线执法人员因地域、经验差异，可能出现法律理解不准确的情形，特别是在新型、疑难、复杂案件中更容易出现理解分歧。远程执法人员通常掌握更全面的法律知识和更规范的执法标准，能够实时提供专业指导，及时纠正现场执法中可能出现的法律理解偏差，提升法律适用统一性，有效避免“同案不同罚”。另一方面，法律作为社会行为的基本准则，多以“类型化”“原则性”条款规范共性问题，当社会出现新的利益关系、行为模式时，就需执法和司法机关遵循法治精神，以开放和包容审慎的态度，通过解释、补充、细化等方法对法律进行完善、发展。“一人现场、一人线上”作为信息时代执法新范式，以技术赋能和流程优化为支撑，实现了行政管理效率与法治正义保障的有机统一，是对法律条文作出的符合时代发展需要的合理解释，提升了法律的弹性和生命力。

综上所述，被上诉人天桥交管大队采取的“一人现场、一人线上”执法方式，处于“执法人员不得少于两人”可接受语义解释范围，符合立法目的，事先对上诉人李某江进行了执法方式告知，保障了当事人的合法权益，其合法性、正当性应予认定。案涉处罚决定、复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，结论并无不当，应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院予以维持。上诉人李某江的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李某江负担。

本判决为终审判决。